CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Consideraţii generale
*În realizarea activităţii de organizare a executării legii, administraţia publică poate intra în litigii juridice cu cei administraţi, care se rezolvă printr-o activitate de jurisdicţie.1 Controlul jurisdicţional contribuie la asigurarea aplicării corecte a legii, de către autorităţile administraţiei publice şi constituie o importantă cale de întărire a statului de drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor, care implică colaborarea şi controlul reciproc al activităţii lor.
*Totalitatea litigiilor juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi constituie contenciosul administrativ.2 Etimologic, cuvântul contencios provine din latinescul "contendere" şi are semnificaţia de a lupta. În acelaşi timp el exprimă contradictorialitatea şi lupta de interese dintre cele două părţi .
*Potrivit legii3 contenciosul administrativ reprezintă „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente… a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea după caz, a unui act administrativ… fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”
*Organizarea contenciosului administrativ reprezintă, în orice stat de drept, garanţia asigurării respectării drepturilor şi intereselor legitime ale particularilor, faţă de abuzurile administraţiei. În ţara noastră, instituţia contenciosului administrativ a parcurs mai multe etape, determinate de evoluţia istorică a sistemului legislativ.
Astfel, prin Legea din 11 februarie 1864 s-a pus bazele acestei instituţii prin înfiinţarea Consiliului de stat, ca un organism consultativ al puterii executive, cu atribuţii în materie legislativă, administrativă şi de contencios administrativ. Acest organ era format din vicepreşedinte şi 9 consilieri , numiţi şi revocaţi de Domn, care era şi preşedintele consiliului.
*Ca instanţă de contencios administrativ, Consiliul de stat soluţiona litigiile dintre particulari şi persoanele juridice, care reclamau vătămarea intereselor lor, prin actele "miniştrilor date cu exces de putere sau cu încălcarea legii, a prefecţilor sau altor agenţi administrativi, a hotărârilor comisiilor de lucrări publice" precum şi în alte cazuri prevăzute de lege.
*Hotărârile Consiliului de stat aveau doar un caracter consultativ deoarece prin ele nu se anulau acte administrative ilegale şi nici nu se acordau despăgubiri. Considerate doar nişte avize, hotărârile Consiliului nu aveau autoritate de lucru judecat, întrucât hotărârea finală era luată de către Guvern. Când se pretindeau despăgubiri cauzate de acte ilegale, cei interesaţi se puteau adresa jurisdicţiilor tribunalelor ordinare, cu excepţiile prevăzute de lege.
*Consiliul de stat a fost desfiinţat prin Constituţia din 1 iulie 1866, iar prin Legea din 12 iunie 1866, atribuţiile de contencios administrativ ale acestuia, au fost date în competenţa instanţelor de drept comun.
În perioada 1866-1905, instanţele judecătoreşti care soluţionau litigiile de contencios administrativ, făceau distincţie între actele de gestiune şi actele de autoritate ale administraţiei. Astfel, în ce priveşte actele de gestiune, instanţele aveau o competenţă deplină, iar în materia actelor de autoritate, legalitatea acestora era verificată doar pe calea excepţiei de ilegalitate.
*Prin Legea pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 1 iulie 1905 s-a statuat că particularii lezaţi în drepturile lor, puteau ataca pe calea acţiunii directe, în anulare, principalele acte administrative ilegale. Competenţa de soluţionare a unor astfel de acţiuni, o avea Secţiunea a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie. Totodată, cei interesaţi puteau folosi calea controlului judecătoresc indirect, a excepţiei de ilegalitate, putând cere despăgubirile cuvenite.
*Acest sistem de contencios administrativ a durat până la apariţia Legii din 25 martie 1910, prin care atribuţiile Secţiunii a III-a a Curţii de Casaţie au fost trecute în competenţa instanţelor de drept comun. Aceste instanţe judecau de urgenţă pricinile legate de actele administrative ilegale, însă ele nu puteau pronunţa anularea actelor ilegale.
Prin Legea din 17 februarie 1912, de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie, se reintroduce competenţa acestei Curţi, prin Secţiunea a III-a, de a verifica pe cale directă, legalitatea actelor de autoritate, însă de această dată, ea nu mai putea anula actele ilegale, ci doar putea constata acest fapt, invitând autoritatea emitentă să satisfacă cererea, să desfiinţeze sau să modifice actul care leza dreptul particular. De la acest control erau exceptate actele de guvernământ.
* Constituţia din 1923 a consacrat în mod expres instituţia contenciosului administrativ, stabilind că o lege specială ulterioară va determina condiţiile în care puterea judecătorească, urmează să exercite acest control. Art.99 a reglementat dreptul celor vătămaţi printr-un decret sau dispoziţie, semnată sau contrasemnată de un ministru, de a obţine despăgubiri.
*Legea specială care a dat curs dispoziţiilor constituţionale, denumită Legea contenciosului administrativ, a fost adoptată la 23 decembrie 1925. Potrivit acestei legi, instanţele de contencios administrativ erau curţile de apel, de la domiciliul reclamantului şi Curtea de Casaţie. Aceste instanţe nu puteau judeca actele de guvernământ, actele de comandament cu caracter militar şi alte acte considerate ca şi fine de neprimire. Pe lângă instanţele judecătoreşti, sistemul constituţional din 1923 a menţinut şi jurisdicţiile administrative, în verificarea legalităţii actelor administrative. Legea contenciosului administrativ din 1925 a instituit un contencios de plină jurisdicţie, întrucât instanţa de judecată putea anula actul administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativă la soluţionarea cererii şi putea acorda despăgubiri.
* Această lege a fost abrogată prin Decretul nr.128 din 1948, desfiinţându-se astfel instituţia contenciosului administrativ. În baza acestui decret, actele administrative de autoritate nu mai puteau fi atacate la instanţele judecătoreşti decât în mod excepţional, când legea prevedea expres acest lucru. Excepţia de ilegalitate putea fi invocată ca mijloc de apărare în conflictele juridice de competenţa instanţelor judecătoreşti sau a altor organe de jurisdicţie.4
* Prin Legea 1/1967 se reintroduce dreptul instanţelor judecătoreşti de a anula, în condiţiile legii, actele administrative ilegale. Această lege a reglementat un contencios administrativ subiectiv, având în vedere că acţiunile judecătoreşti trebuiau întemeiate pe lezarea unui drept subiectiv şi nu doar a unui simplu interes personal. Totodată, acest contencios avea un conţinut de plină jurisdicţie, cel lezat în drepturile sale putând cere atât anularea actului sau obligarea organului administrativ la eliberarea actului, cât şi acordarea de despăgubiri. În acelaşi timp, cel lezat într-un drept al său, în cauzele de drept comun, putea invoca excepţia de ilegalitate.
* Pe fondul restaurării în ţara noastră a instituţiilor democratice Legea 29 din 7 noiembrie 19905 privind contenciosul administrativ, a instituit un nou regim jurisdicţional, de verificare a legalităţii actelor administrative, specific statului de drept.
Potrivit art.1 din Legea 29/1990 orice persoană fizică sau juridică, dacă se considera vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, se putea adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei care i-a fost cauzată. Această lege a instituit un contencios subiectiv, în sensul că se puteau adresa instanţelor de judecată, numai persoanele lezate într-un drept al lor şi nu pentru un simplu interes.
*Acţiunea în contencios administrativ reglementată de această lege avea caracterul unei acţiuni de plină jurisdicţie, întrucât autoritatea administrativă putea fi chemată în justiţie, ca oricare particular, iar instanţa de judecată pronunţa o hotărâre în favoarea celui vătămat în drepturile sale, prin actul administrativ, de "restituţio in integrum" pentru pagubele suferite material şi moral6 Această acţiune putea avea şi caracterul unui contencios obiectiv de anulare, când era îndreptată contra actului administrativ, iar reclamantul nu urmărea decât anularea acestuia pe motive de ilegalitate7
*Legea 29/1990, modificată prin Legea 59/1993, a instituit un sistem de instanţe specializate pentru soluţionarea acţiunilor de contencios administrativ, prin înfiinţarea la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, la curţile de apel şi la tribunale, a secţiilor de contencios administrativ care au desfăşurat activitatea de contencios general iar instanţele judecătoreşti de drept comun au judecat litigiile dintre administraţie şi cei administraţi, date în competenţa lor prin legi speciale.
*Pe lângă instanţele de contencios general şi cele speciale, prin lege erau constituite organe de jurisdicţie care funcţionau în cadrul unor autorităţi ale administraţiei publice şi soluţionau în mod obligatoriu litigiile date în competenţa lor, după o procedură bazată pe principiul independenţei şi contradictorialităţii , prin acte administrativ-jurisdicţionale supuse căilor de atac judiciare.
În urma revizuirii Constituţiei din anul 19918 s-a reglementat pe baze noi dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică iar jurisdicţiile speciale administrative au devenit facultative şi gratuite
Potrivit art. 52 alin.1, din Legea fundamentală „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionare în termenul legal a unei cereri este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei” iar conform aliniatului 2 condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
*De asemenea Legea fundamentală garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Totodată instanţele de contencios administrativ au dobândit competenţa să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.
*În baza acestor dispoziţii constituţionale a fost adoptată, noua lege a contenciosului administrativ nr.554/20049 potrivit căreia „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei cauzate” iar „interesul legitim poate fi atât privat cât şi public”. Totodată potrivit legii se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
*Pe lângă persoanele vătămate, civile şi de drept public, instanţa de contencios administrativ poate fi sesizată, în condiţiile legii, şi de alte subiecte de sezină cum sunt: Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefectul judeţului şi al Municipiului Bucureşti, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi chiar autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal, dacă acesta a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
*După natura şi întinderea controlului exercitat de către instanţa judiciară, contenciosul administrativ reglementat de lege este unul de plină jurisdicţie care permite atât anularea actului administrativ unilateral dedus judecăţii şi obligarea la emiterea sau adoptarea ori încheierea unui asemenea act, cât şi acordarea de despăgubiri materiale şi morale. Când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa judiciară poate impune uneia dintre părţi îndeplinirea unor obligaţii sau poate chiar suplini consimţământul unei părţi, dacă interesul public o cere.
*În funcţie de natura dreptului valorificat prin acţiunea de contencios administrativ, deosebim contenciosul subiectiv de contenciosul obiectiv.
Contenciosul administrativ subiectiv se bazează pe noţiunea de drept subiectiv care îşi are izvorul în reglementarea constituţională a dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal, a unei cereri de a solicita recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
*Protejarea drepturilor subiective ale persoanelor fizice şi juridice împotriva actelor administrative ilegale sau a faptelor asimilate acestora efectuate de către autorităţile publice se realizează atât de către legea cadru a contenciosului administrativ, cât şi de alte reglementări speciale. Legea 554/2004 constituie sediul materiei pentru contenciosul administrativ general şi reprezintă „dreptul comun” al contenciosului administrativ. În consecinţă ori de câte ori legea nu precizează instanţa competentă de contencios administrativ, acţiunile judiciare vor fi soluţionate de către tribunalele administrativ- fiscale sau secţiile de contencios administrativ ale curţilor de apel, în funcţie de nivelul de organizare al autorităţilor publice ale căror acte sunt atacate în justiţie.
*Când instanţele judecătoreşti de drept comun sunt sesizate cu acţiuni de contencios administrativ în baza unor legi speciale, aceste reglementări alcătuiesc contenciosul administrativ special şi în măsura în care nu dispun altfel, acestea se completează cu legea generală.
*Contenciosul administrativ obiectiv urmăreşte să apere un drept obiectiv reglementat de normele juridice în vigoare, cu caracter general şi impersonal, independent de subiectele unui raport juridic concret care presupun drepturi subiective. Acest contencios este consacrat de art. 123 alin.5 din Constituţie care prevede că „prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ actele ilegale ale autorităţilor autonome locale iar actul atacat este suspendat de drept”, de dispoziţiile art.1 alin.5 din Legea 554/2004 care reglementează dreptul Ministerului Public de a sesiza instanţa de contencios administrativ când apreciază că prin exces de putere autorităţile publice au emis acte administrative normative şi de prevederile art.3 alin.1 şi 2 din Legea contenciosului administrativ referitoare la prefect şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Ca urmare prin contenciosul obiectiv se asigură menţinerea stării de legalitate în domeniul administraţiei publice iar hotărârile de contencios administrativ, prin care s-au anulat actele administrative normative, produc consecinţe juridice general obligatorii şi au autoritate de lucru judecat, cu putere numai pentru viitor.