. Procedura contenciosului administrativ

9.1. Consideraţii generale
*Realizarea justiţiei în cadrul procesului judiciar presupune o activitate specifică şi complexă, desfăşurată de instanţa de judecată, persoanele interesate precum şi alte persoane sau autorităţi statale, în soluţionarea raportului juridic dedus judecăţii, prin care s-a pretins vătămarea unui drept sau a unui interes legitim.
*Procedura contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor procedurale de drept public prin care se soluţionează litigiile referitoare la actele administrative vătămătoare ale autorităţilor publice – prevăzute de Legea contenciosului administrativ care se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu normele de contencios administrativ. Compatibilitatea aplicării normelor Codului de procedură civilă se stabileşte de instanţa de judecată, cu prilejul soluţionării excepţiilor.
*Procedura contenciosului administrativ cuprinde două forme de realizare a actului de justiţie şi anume: forma administrativă, prealabilă şi forma judiciară. În cazurile expres prevăzute de lege, procedura contenciosului administrativ presupune numai forma judiciară, nefiind obligatorie efectuarea plângerii prealabile.
* Normele contenciosului administrativ reglementează dublul grad de jurisdicţie, în faţa instanţei de fond şi a celei de recurs iar prin legi speciale, pentru anumite categorii de litigii este prevăzut un singur grad de jurisdicţie.
*Acţiunile de contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de Legea privind taxele judiciare de timbru68 pentru cauzele neevaluabile în bani cu excepţia celor care au ca obiect contracte administrative care se taxează la valoare.

9.2. Procedura administrativă prealabilă

*Potrivit legii înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.
*Plângerea prealabilă poate fi introdusă şi de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept în limitele termenului de 6 luni prevăzut de lege care curge din momentul în care a luat la cunoştinţă pe orice cale, de existenţa acestuia.
*Când acţiunile judiciare au ca obiect contracte administrative plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii specifică litigiilor comerciale şi se soluţionează potrivit dispoziţiilor din Codul de procedură civilă.
*Plângerea prealabilă este obligatorie şi în cazul în care printr-o lege specială este prevăzută o jurisdicţie administrativă, însă persoana vătămată nu a optat pentru această procedură.
*Dacă autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător este integrată într-un sistem de organe ierarhizate, persoana vătămată, înainte de a se adresa instanţei de judecată mai are deschisă facultativ şi calea recursului ierarhic, ca o consecinţă a principiului autonomiei activităţii administrative.
*În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau a celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe ori prin dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul verificării legalităţii actelor administrative pe baza excepţiei de nelegalitate, plângerea prealabilă nu este obligatorie. Per a contrario nimic nu împiedică aceste autorităţi publice să recurgă la calea recursului graţios sau ierarhic, având în vedere că raţiunea acestei proceduri este bazată pe dreptul autorităţilor publice de a reveni, în urma controlului administrativ intern asupra actelor emise şi considerate ilegale, ca o obligaţie permanentă, a asigurării legalităţii activităţii de organizare şi executare a legii şi ţinând seama de caracterul subsidiar al controlului judiciar asupra acestei activităţi.
*Plângerea prealabilă adresată autorităţilor publice emitente ale actelor administrative vătămătoare poartă denumirea de recurs graţios iar cea adresată autorităţilor ierarhice, superioare celor care au emis actul este denumită recurs ierarhic . Recursul graţios declanşează controlul administrativ intern iar în urma recursului ierarhic se efectuează un control administrativ extern ierarhic.
*Spre deosebire de dreptul procesual civil, unde termenul de recurs are semnificaţia unei căi de atac ordinare, în dreptul administrativ recursul reprezintă mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii încălcărilor dreptului subiectiv şi a interesului legitim prin acte administrative.
*Recursul administrativ îşi are fundamentul juridic în dreptul de petiţionare al cetăţenilor reglementat de Legea fundamentală şi în principiul revocabilităţii actelor administrative, specific dreptului administrativ, având reguli mai puţin stricte decât recursul contencios.
*Prin Ordonanţa Guvernului 27/200269 s-a reglementat cadrul general de exercitare a dreptului cetăţenilor de a adresa autorităţilor publice petiţii, în nume propriu sau de către reprezentanţii organizaţiilor legal constituite, în numele colectivităţilor pe care le reprezintă. Exercitarea dreptului de petiţionare este o modalitate eficientă de rezolvare a problemelor personale şi de grup ale cetăţenilor *Plângerea prealabilă reglementată de Legea contenciosului administrativ reprezintă un recurs administrativ special şi obligatoriu, prin care se avertizează şi se somează autorul actului că s-a declanşat calea procedurală de verificare a legalităţii actului sau faptului administrativ asimilat, de către instanţa de contencios administrativ. Prin urmare plângerea prealabilă este supusă regulilor procedurale prevăzute de Legea contenciosului administrativ care se completează cu dispoziţiile compatibile din legea cadru a petiţiilor.
*Pentru a putea produce efectele juridice prevăzute de lege, plângerea prealabilă se formulează în scris şi trebuie să conţină datele de identificare ale petentului, motivele recursului, solicitarea de anulare totală sau parţială ori modificarea actului administrativ considerat vătămător şi semnătura petiţionarului. Totodată plângerea prealabilă trebuie adresată autorităţii publice în termenul de 30 de zile prevăzut de lege.
* În cazul actelor administrative unilaterale plângerea prealabilă se poate introduce pentru motive temeinice şi peste termenul de 30 de zile dar numai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat de lege ca termen de prescripţie
*În literatura de specialitate natura juridică a termenelor prevăzute de art. 5 din Legea 29/1990 şi cele reglementate de legea anterioară a dat naştere la mai multe controverse. Astfel, într-o opinie, 70 termenul de 30 de zile în care trebuie sesizată autoritatea emitentă este considerat ca termen de prescripţie, deoarece legiuitorul a avut în vedere o procedură unică de verificare a legalităţii actelor administrative, aceea în faţa instanţei de judecată care, pentru o mai operativă intrare în legalitate, cuprinde şi un demers prealabil al părţii la organul administrativ emitent. Acest termen, la fel ca şi cel de sesizare a instanţei au aceeaşi natură, întrucât se referă la un drept la acţiune.
* Într-o altă părere,71 acest termen este calificat ca fiind un termen procesual de decădere a cărui nerespectare are ca efect imposibilitatea sesizării instanţei de judecată, deşi nu se pierde exerciţiul căilor administrative de atac obişnuite.
*Într-o a treia opinie,72 se apreciază că termenul pentru îndeplinirea procedurii administrative este un termen de decădere, substanţial (de drept administrativ) care are ca efect, în caz de depăşire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului administrativ sau obligarea la eliberarea lui, iar dacă persoana vătămată nu s-a putut adresa autorităţii administrative în termenul prevăzut de lege, dintr-o împrejurare mai presus de voinţa sa, va putea face acest lucru , în termen de 15 zile de la încetarea împiedecării.
* Aceste opinii sunt criticate de prof. Antonie Iorgovan, arătând că ele au o factură civilist-procesuală ce scapă din vedere că legiuitorul a instituit o procedură administrativă prealabilă a cărei esenţă o reprezintă litera şi spiritul Constituţiei, iar regimul ei juridic nu poate fi decât de drept public.73 Aşa fiind, acest autor susţine teza formulată pe baza legii anterioare că termenul procedurii administrative prealabile nu este nici de prescripţie, nici de decădere, ci este un termen special pus la dispoziţia administraţiei pentru a recurge la o nouă examinare a actului, iar pierderea lui, nu afectează dreptul de recurs administrativ ulterior, şi nici dreptul la acţiune în contencios administrativ, dacă nu s-a depăşit termenul maxim îngăduit de lege, de la comunicarea actului.74În fundamentarea acestei opinii se are în vedere că acţiunea administrativă prealabilă este concepută pentru a oferi cetăţeanului mijloace legale, mai variate şi mai rapide pentru apărarea drepturilor sale fundamentale şi nu pentru a-i limita accesul la justiţie. Totodată se subliniază inutilitatea acestei proceduri pentru că în baza dreptului de revocare, oricând organul emitent poate să-şi retragă sau să-şi modifice actul atât din oficiu, cât şi la sesizare.75
* Acestei teze i se reproşează că admiţând posibilitatea petentului de a-şi reitera cererea care anterior fusese respinsă sau a pierdut termenul legal, înseamnă a se prelungi la infinit dreptul de a ataca în justiţie actul administrativ, fapt ce nu a fost în intenţia legiuitorului, iar termenul de 30 de zile de introducere a acţiunii în justiţie nu ar mai avea nici un sens.76
* În ce ne priveşte77 am susţinut că termenul de 30 de zile de soluţionare a reclamaţiei prevăzute de articolul 5 din Legea 29/1990 este un termen orânduitoriu, de procedură administrativă datorită specificului controlului administrativ care nu este legat de termene imperative, ci se poate declanşa oricând pentru a asigura legalitatea activităţii de organizare a executării legilor, în baza autonomiei administraţiei care presupune atât obligaţia de a-şi crea singură actul juridic, cât şi posibilitatea de a-l pune singur în aplicare. În consecinţă neobservarea acestui termen de către persoana vătămată, nu va putea atrage sancţiuni procesuale, în baza principiului liberului acces la justiţie. De altfel organul emitent al actului administrativ vătămător, nu va putea respinge recursul graţios sau ierarhic cu motivarea tardivităţii acestuia. Aceste concluzii se impun şi în legătură cu natura termenului de 30 de zile reglementat de art,7 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ.