Noţiunea actului administrativ, în reglementarea Legii contenciosului administrativ

*În baza principiului separaţiei puterilor, funcţia executivă a statului, de asigurare a bunului mers al vieţii publice, se realizează printr-o activitate politică, juridică şi materială. Actele politice nu creează, nu modifică şi nici nu desfiinţează drepturi subiective. De aceea, verificarea legalităţii lor, nu face obiectul Legii contenciosului administrativ.
* Actele administrative, ca acte de organizare a executării şi executarea propriu-zisă a legilor, constituie principalul instrument juridic care stă la baza activităţii autorităţilor administraţiei publice. Controlul legalităţii lor se realizează atât de instanţele de contencios administrativ, cât şi de instanţele de drept comun, precum şi în anumite cazuri, de către organe cu activitate jurisdicţională, care funcţionează în cadrul autorităţilor administraţiei publice.10
* Activitatea materială a autorităţilor administrative se realizează prin fapte materiale juridice, producătoare de efecte juridice, ca urmare a transformărilor ce le produc în lumea materială înconjurătoare şi operaţiuni tehnice. Operaţiunile materiale tehnice (administrative) au semnificaţia unor lucrări de birou efectuate de personalul autorităţilor administraţiei publice, în cadrul activităţii administrative. Ele nefiind producătoare de efecte juridice, nu pot forma obiectul unei acţiuni în justiţie, potrivit Legii contenciosului administrativ. Cu toate acestea, în baza art.18 alin.2 din Legea 554/2004, instanţa de judecată este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
* În concepţia Legii contenciosului administrativ, noţiunea actului administrativ are o cuprindere mai largă decât legea anterioară, oferind posibilitatea unui amplu control judecătoresc, asupra unor categorii mai mari de acte administrative.
Potrivit legii11 prin act administrativ se înţelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publicăasimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen, în vederea executării legii care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”. Totodată se menul legal.
* De asemenea sunt asimilate actelor administrative, în sensul legii, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public şi prestarea serviciilor publice precum şi achiziţiile publice.
* În literatura de specialitate, pentru noţiunea actului administrativ, se foloseşte şi denumirea de act de drept administrativ, subliniidu-se astfel regimul juridic al acestui act.12
* Actele de drept administrativ pot fi clasificate după mai multe criterii,13 dar din perspectiva Legii contenciosului administrativ prezintă importanţă clasificarea actelor administrative, în acte normative şi individuale, precum şi în acte de autoritate, acte de gestiune şi acte jurisdicţionale.
* Actele normative cuprind reglementări de principiu, formulate în abstract fără a se adresa unor persoane dinainte determinate, şi au un caracter obligatoriu, fiind susceptibile de a fi aplicate prin forţa de constrângere a statului.14
* Ori de câte ori efectul juridic al manifestării de voinţă, conţinută în actul administrativ, constă în crearea, modificarea, suspendarea sau desfiinţarea unor drepturi şi obligaţii, pentru una sau mai multe persoane, dinainte determinate, actul juridic va avea un caracter individual.15
* Distincţia dintre actele normative şi cele individuale prezintă interes, din punct de vedere al Legii 554/2004, pentru a şti dacă atât actele administrative individuale, cât şi cele normative pot fi atacate, printr-o acţiune directă la instanţa de contencios administrativ.
* Într-o opinie s-a susţinut că numai actele individuale pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ, întrucât numai aceste acte privesc un drept subiectiv al unei anumite persoane fizice sau juridice, care poate avea calitatea de reclamant. Un act administrativ normativ nu poate produce o vătămare în mod direct, deoarece efectele lui se răsfrâng asupra tuturor subiectelor de drept, cărora li se adresează.16
*Într-o altă părere, contrară, s-a considerat că în baza Legii 29/1990, nu se mai cere condiţia caracterului individual al actului dedus judecăţii, întrucât el poate emana de la orice autoritate administrativă nu, numai de la un organ al administraţiei de stat. Actul trebuie să vatăme drepturi recunoscute de lege sau să reprezinte un refuz nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege, ne mai cerându-se expres, ca actul să fie ilegal.17 În susţinerea acestei opinii se mai argumentează că această problemă trebuie privită nuanţat, avându-se în vedere noile principii constituţionale şi legislative din România. Dacă s-ar considera că actele administrative cu caracter normativ nu pot fi atacate în justiţie, pe calea unei acţiuni directe, ar însemna să se adauge la lege, ori, "ubi lex non distinquit nec nos distinquere de belus"18.
* De asemenea se mai arată că, actele administrative cu caracter normativ, dau naştere din chiar momentul intrării lor în vigoare, la un raport juridic de drept administrativ, de conformare, în conţinutul căruia obligaţia destinatarilor normei juridice administrative, de a respecta întocmai conduita prescrisă de normă, are o identitate proprie. Când normele juridice administrative reglementează obligaţii concrete şi ferme, pentru persoanele fizice sau juridice, conformarea faţă de aceste norme, dacă sunt nelegale, vatămă drepturile subiective recunoscute de lege. Aceste vătămări pot fi atât de natură materială, cât şi morală.19
*În ce ne priveşte, am susţinut că potrivit legislaţiei în vigoare, această din urmă soluţie se impune a fi promovată în practică, întrucât răspunde cel mai bine finalităţii urmărite de legiuitor prin art.52 din Constituţie, de a apăra drepturile persoanelor vătămate prin acte administrative, de către autorităţile publice, ajungându-se astfel la rezultate mai echilibrate, mai apropiate de realitate. Dacă se recunoaşte dreptul prefectului de a ataca la instanţa de contencios administrativ orice act administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale, cu excepţia celor de gestiune curentă, nu vedem nici un impediment legal de a recunoaşte acest drept şi persoanelor fizice şi juridice, fie şi pentru a se asigura egalitatea de tratament juridic, atât persoanelor interesate, cât şi autorităţilor administrative.
Interpretarea de mai sus se regăseşte atât în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cât şi în practica Curţii Constituţionale iar Legea 554/2004 prevede expres această posibilitate.
*Hotărârile judecătoreşti prin care se anulează un act administrativ normativ produc efecte juridice erga omnes şi nu inter partes litigantes, ca oricare altă sentinţă judecătorească.
O altă importantă distincţie, în sfera actelor administrative, este cea referitoare la actele de autoritate şi actele de gestiune. Această distincţie are în vedere faptul că organele statului în raporturile lor cu persoanele fizice şi juridice, acţionează fie ca organizaţii înzestrate cu putere publică, emiţând acte în mod unilateral, în baza şi în vederea executării legii, fie în calitate de titulare ale unui patrimoniu, recurg la aceleaşi acte juridice ca şi simpli particulari sau încheie contracte administrative20
*Potrivit legii 554/2004 contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice sunt asimilate actelor administrative.
*În realitate chiar dacă legea asimilează contractele încheiate de autorităţile publice cu actele administrative aceste contracte au o natură administrativă fiind supuse unui regim de drept public care conţine reguli derogatorii la dreptul comun. Caracterul administrativ al unui contract este determinat de lege iar părţile nu pot să modifice natura acestuia şi clauzele stabilite „ope legis”.
Contractul administrativ reprezintă o instituţie care a stat la baza autonomiei dreptului administrativ şi reprezintă o creaţie a jurisprudenţei ce a fost preluată şi dezvoltată de doctrinari de seamă. Aceste teze îşi găsesc reflectarea şi în legislaţia românească actuală fapt care constituie un pas important în dezvoltarea instituţiei contractului administrativ din ţara noastră. Prin urmare contractul administrativ este un act juridic bilateral sau multilateral încheiat între o autoritate publică şi particulari pe baza clauzelor strict determinate de lege.
*Legea 29/1990 excepta de la controlul judecătoresc, actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului şi actele de gestiune, săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său.
* Actele administrativ-jurisdicţionale sunt acele acte emise de către jurisdicţiile administrative, constituite potrivit legii, în soluţionarea anumitor conflicte dintre administraţie şi cei administraţi.
Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite iar potrivit legii actul administrativ-jurisdicţional este un act juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.
* Actul administrativ-jurisdicţional poate fi atacat direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac.
Un interes deosebit, pentru Legea contenciosului administrativ, îl prezintă clarificarea naturii juridice a refuzului nejustificat a unei autorităţi publice, de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege şi al faptului de a nu răspunde petiţionarului, în termenul prevăzut de lege, întrucât şi acest fapt este considerat tot refuz nejustificat. Potrivit legii nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, constă în faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen iar refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere se referă la exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea.
*Atât refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, cât şi faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal sunt asimilate de lege actelor administrative unilaterale.
Într-o părere se consideră că refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept este o veritabilă decizie a administraţiei publice, prin care se respinge pretenţia juridică a solicitantului, iar tăcerea administraţiei este un act administrativ implicit.21 Acest punct de vedere este în general acceptat de doctrina şi practica franceză.
* Într-o altă opinie contrară, refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept şi tăcerea administraţiei, nu sunt considerate acte administrative, ci fapte juridice materiale care au un regim juridic identic cu cel al actelor administrative.22
* Interpretarea corectă sau eronată a dispoziţiilor art.8 alin.1 teza finală din Legea contenciosului administrativ, nu este lipsită de consecinţe juridice. Bunăoară, dacă refuzul este prin natura sa un fapt juridic material, el nu va putea fi anulat potrivit legii, deoarece numai actele juridice pot fi anulate, dar nu şi faptele materiale.23 Faptul că legea asimilează regimul juridic al faptelor materiale cu cel al actelor administrative, nu modifică natura refuzului ci se asigură acelaşi tratament juridic, de valorificare a drepturilor celor vătămaţi.24 De aceea, credem că, la stabilirea corectă a regimului juridic, a refuzului şi a tăcerii administraţiei trebuie să se aibă în vedere, atât o interpretare sistematică a textelor de lege, cât şi finalitatea urmărită de legiuitor, de a protegui orice persoană fizică sau juridică, vătămată în drepturile sale recunoscute de lege.
* Astfel, în art.1 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, se arată că vătămarea se poate produce "printr-un act administrativ" care poate fi anulat, "prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva cererea", care poate fi constrânsă la recunoaşterea dreptului pretins, prin obligarea ei, la eliberarea actului administrativ. Or, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept, comunicat printr-o adresă, înştiinţare, sau oral, nu poate fi considerat act administrativ, deoarece nu orice manifestare de voinţă constituie un act juridic, ci numai aceea care, potrivit unei dispoziţii legale, produce efecte juridice. Această comunicare nu creează şi nu modifică, sau stinge un raport juridic. Oricând, partea interesată poate reitera cererea sa, ori organul administrativ poate să revină asupra soluţiei iniţiale, având în vedere că dreptul recunoscut de lege nu a dispărut. De asemenea, tăcerea administraţiei, considerată de lege refuz nejustificat, nu poate fi privită ca un act administrativ implicit sau asimilat, întrucât în această situaţie, lipseşte orice manifestare de voinţă. Ca urmare, legiuitorul considerând tăcerea administraţiei ca refuz nejustificat, stabileşte acelaşi regim juridic pentru ambele situaţii, fapt ce ne îndreptăţeşte să le privim ca fapte juridice materiale.
*Legea contenciosului administrativ stabilind acelaşi regim juridic atât pentru actele administrative, cât şi pentru faptele juridice materiale, instituie o procedură administrativă prealabilă, în scopul de a obliga administraţia să se pronunţe, cu privire la anularea actului sau să ia măsuri pentru emiterea actului administrativ pretins de persoana vătămată. În baza principiului autonomiei, autorităţile publice au dreptul de a-şi revoca propriile acte pe care le consideră ilegale sau inoportune şi să adopte sau să emită acele acte administrative, ce fac obiectul activităţii lor, punându-le singure în executare, ne mai fiind nevoie de intervenţia altui organ.
* În situaţia în care în urma plângerii prealabile, persoana vătămată nu este mulţumită de soluţia organului emitent, potrivit legii, va putea sesiza în termenul legal, instanţa de contencios administrativ, printr-o acţiune directă, fie de anulare a actului, fie de obligare la emiterea unui act administrativ.
* În opinia noastră, în cazul faptelor juridice materiale, nefiind acte administrative, instanţa de judecată nu va putea intra în analiza fondului cererii şi să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, într-un anumit sens, deoarece, după cum am arătat, acest lucru constituie atributul exclusiv al autorităţilor emitente. Instanţa de judecată nu se poate substitui organului administrativ, mai cu seamă că până la emiterea actului pot interveni situaţii noi, pe care ea nu le poate avea în vedere. De aceea, soluţia instanţei de judecată, nu poate fi decât de obligare a autorităţii publice la emiterea actului, iar reclamantul, dacă nu este mulţumit de legalitatea sau temeinicia acestuia, poate acţiona din nou, în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
* În legătură cu tăcerea administraţiei, într-o părere contrară25, se apreciază că în cazul în care în cursul procesului, autoritatea pârâtă va dovedi că deşi nu a răspuns la cerere în termen, cererea este în fond neîntemeiată, instanţa va constata netemeinicia cererii, nu va mai obliga la emiterea unui act administrativ, va respinge eventuala cerere de despăgubiri, însă datorită culpei organului emitent, acesta va fi obligat la cheltuielile de judecată. Pentru considerentele de mai sus, credem că nu aceasta este soluţia ce se impune a fi promovată în practică.