Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice

2.1. Consideraţii generale

Fiecărui tip de stat îi este proprie o anumită organizare administrativă, potrivit modului de exercitare a puterii publice şi a necesităţii instituţionalizării acesteia.
Legea fundamentală reglementează două componente ale administraţiei publice:
• administraţia directă, alcătuită din administraţia guvernamentală şi administraţia autonomă,
• administraţia indirectă realizată de către organizaţiile nonguvernamentale (asociaţii, fundaţii etc.).
Administraţia guvernamentală este înfăptuită de către Guvern şi autorităţile administrative din subordine, de la nivel central şi teritorial
Administraţia autonomă este realizată de către autorităţile administrative centrale, autonome de specialitate şi organele administraţiei publice teritoriale, constituite potrivit principiului autonomiei locale.
Pe baza atribuţiilor îndeplinite de administraţia publică, deosebim administraţia publică generală şi administraţia publică specializată, precum şi administraţia publică activă, consultativă şi jurisdicţională.
• Administraţia publică generală urmăreşte interesul general al societăţii şi înfăptuirea binelui comun, în toate domeniile şi ramurile de activitate
• administraţia publică specializată, realizează trebuinţele sociale dintr-o anumită ramură sau domeniu ale activităţii sociale, în cadrul legal existent.
• Administraţia publică activă - se înfăptuieşte în principal, în cadrul unor structuri ierarhice care presupun subordonarea organului inferior faţă de cel superior.
• administraţia consultativă - se realizează pe bază de avize, de către autorităţi din cadrul administraţiei publice, având un rol deosebit în apărarea legalităţii.
• administraţia jurisdicţională - are ca obiect soluţionarea litigiilor dintre administraţie şi administraţi, de către autorităţi anume prevăzute de lege, prin hotărâri ce poartă denumirea de acte administrativ-jurisdicţionale.
- procedura convenţională de administrare şi gestionare a patrimoniului statului şi a autorităţilor administrative a impus o nouă formă de administraţie, administraţia contractuală.

• Administraţia guvernamentală centrală este înfăptuită de către Guvern, ca autoritate supraordonată a administraţiei publice, care realizează o administraţie generală şi activă la nivelul intregii tari, ministere, care realizează administraţia ministerială de specialitate şi celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor, ce poartă denumiri diferite (secretariate, comisii, oficii, agenţii etc.), care realizează administraţia extraministerială de specialitate.
• Administraţia guvernamentală teritorială este realizată de către prefect, comisia judeţeană consultativă şi serviciile publice decentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului.
• Administraţia autonomă se realizează la nivel central de către autorităţile administrative autonome, ca administraţie de specialitate (unele având şi structuri locale) cum sunt Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciul Român de Informaţii etc. iar, la nivel teritorial această administraţie se realizează de către autorităţile administraţiei publice constituite pe baza principiului autonomiei locale (consiliul local şi primarul, care realizează administraţia locală, şi consiliul judeţean care realizează administraţia judeţeană)(7)


2.2. Principii generale

Principiile generale de organizare administrativă sunt centralizarea, deconcentrarea şi decentralizarea administrativă.

- Organizarea administraţiei publice = în concordanţă cu necesitatea satisfacerii intereselor generale ale societăţii şi ale particularilor

Centralizarea:
- se justifică pentru realizarea intereselor generale ale societăţii, iar decentralizarea pentru realizarea problemelor locale. Orice guvernare democratică presupune îmbinarea centralizării cu decentralizarea, ca fenomene relative în viaţa oricărei societăţi.
- În regim centralizator toate deciziile administrative emană direct de la autorităţile centrale guvernamentale şi presupun subordonarea ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele superioare.
- Ori de câte ori actele emise de autorităţile locale, nu sunt în concordanţă cu cele ale autorităţilor centrale, acestea pot fi anulate, abrogate, modificate, suspendate sau chiar reformate de către autoritatea ierarhică, în temeiul dreptului de control ierarhic, al superiorului asupra activităţii inferiorilor.
- Acest control priveşte întreaga activitate a organului controlat atât sub aspectul legalităţii, cât şi a oportunităţii măsurilor luate.
- În practică, acest sistem de organizare administrativă este aproape imposibil de menţinut, datorită îmbinării sale organice cu deconcentrarea administrativă.

Deconcentrarea
- presupune un regim administrativ situat între centralizare şi decentralizarea administrativă, bazat pe regula generală de repartiţie a atribuţiilor şi mijloacelor de acţiune, între diferite organe ale administraţiei guvernamentale.
- Domeniul de competenţă a administraţiei centrale rămâne neschimbat, însă deciziile la anumite eşaloane teritoriale sunt luate în numele administraţiei guvernamentale, de către agenţi subordonaţi ierarhic.
- este o simplă metodă tehnică de luare a deciziilor, conferită reprezentanţilor locali ai administraţiei centrale. Ea se bazează pe relaţii ierarhice, de la superior la subordonat.
- Superiorul ierarhic poate adresa subordonatului instrucţiuni, poate să-i anuleze deciziile sau să le reformeze, potrivit principiilor legalităţii şi oportunităţii.

Decentralizarea :
- se justifică pentru realizarea problemelor locale
- este un transfer de atribuţii, persoanelor publice independente de autorităţile guvernamentale (şi nu faţă de stat cum greşit se susţine în unele lucrări de specialitate) care, sub controlul acestor autorităţi, beneficiează de o reală autonomie gestionară.
- Această decentralizare poate să fie:
• teritorială, care se aplică colectivităţilor locale
• tehnică sau funcţională, ce consacră autorităţile specializate autonome, dotate cu personalitate juridică, şi organizaţiile nonguvernamentale (asociaţii, fundaţii...).
- Decentraliz admin = rezultatul necesităţii eficientizării acţiunii publice
= a apropierii administraţiei de administraţi.
- decentralizarea teritorială = voinţa cetăţenilor de participare democratică la procesele de luarea deciziilor.
- interesele locale sunt mai bine cunoscute şi satisfăcute de către autorităţile locale creşterea spiritului de iniţiativă individuală şi
accentuarea spiritului de libertate
- Administraţia guvernamentală nu poate să soluţioneze ansamblul acestor nevoi şi interese, prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de oportunitate şi eficienţă.
- Determinarea gradului de decentralizare se face în funcţie de mai mulţi factori:
• întinderea teritoriului,
• mărimea populaţiei,
• condiţiile politice, economice şi sociale existente,
• tradiţii şi obiceiuri, specificul local etc.(9)
factori ce pot varia de la o ţară la alta, de la un moment istoric la altul.
- Decentralizarea presupune competenţe proprii şi recunoaşterea unei independenţe funcţionale reale autorităţilor decentralizate, faţă de autorităţile guvernamentale.
- Această decentralizare nu implică şi decentralizarea politică statală. Activitatea politică a comunităţilor locale se înscrie în activitatea politică a statului şi se desfăşoară în cadrul legal constituit de către stat.
- Decentralizarea politică priveşte doar statele federative unde puterea politică este împărţită între autorităţile federale şi cele ale statelor membre.
- Pentru a preveni abuzurile care pot prejudicia interesul general, autorităţile guvernamentale exercită o putere veritabilă de supraveghere a autorităţilor decentralizate prin controlul de tutelă administrativă.
tutela administrativă nu se poate exercita fără un text de lege, care să precizeze acest control şi limitele lui
 t.a. se exercită de autorităţile anume prevăzute de lege sub controlul judecătoresc şi priveşte numai legalitatea, nu şi oportunitatea actelor emise.
- În România, organizarea administraţiei guvernamentale este întemeiată pe principiul centralizării care decurge din caracterul unitar şi suveran al statului şi a deconcentrării serviciilor publice de specialitate centrale.
- Principiul decentralizării administrative stă la baza organizării administraţiei autonome de specialitate, care nu se află în subordinea Guvernului şi a administraţiei autonome teritoriale
- Controlul de tutelă administrativă este exercitat de către prefect care poate ataca în faţa instanţelor de contencios-administrativ, actele ilegale ale autorităţilor autonome locale, cu excepţia celor de gestiune curentă. Actul atacat este suspendat de drept.


2.3. Structura administraţiei publice

~ latin "struere" care înseamnă a construi, a clădi.
- structură a administraţiei publice= modalitatea de alcătuire şi de organizare a autorităţilor ce realizează activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor.
- Pentru realizarea acţiunii administrative autorităţile administraţiei publice sunt organizate după două criterii:
• criteriul teritorial şi
• criteriul funcţional

Criteriul teritorial - autorităţile administraţiei publice sunt împărţite în:
• autorităţi centrale - acţionează pentru realizarea interesului general al societăţii
• autorităţi locale - gestionează interesele comunităţilor locale, în acord cu interesele naţionale

Criteriul funcţional sau al competenţei materiale autorităţile administraţiei publice sunt împărţite în:
• în autorităţi cu competenţă generală şi
• autorităţi cu competenţă de specialitate
 determinând astfel structura funcţională a administraţiei publice.


Pe baza criteriilor de mai sus, în actuala reglementare legală, desprindem următoarea structură externă a autorităţilor care realizează administraţia publică directă:
I. Autorităţi centrale a căror competenţă se întinde asupra întregului teritoriu al ţării, din care fac parte:
- Guvernul României;
- ministerele şi celelalte organe de specialitate subordonate Guvernului;
- autorităţile centrale de specialitate autonome;
- organele centrale de specialitate subordonate ministerelor sau celorlalte autorităţi de specialitate care se află în subordinea Guvernului;
- alte instituţii centrale, regii autonome şi societăţi comerciale.
II. Autorităţi teritoriale cu competenţă într-o anumită unitate administrativ-teritorială şi anume:
- prefectul;
- Comisia judeţeană consultativă;
- serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului, conduse de prefect;
- instituţiile teritoriale ale autorităţilor centrale de specialitate autonome;
- autorităţile administrative, constituite pe baza principiului autonomiei locale: consiliul judeţean, consiliul local şi primarul.
- Guvernul, consiliul judeţean, consiliul local şi primarul au o competenţă administrativă generală, exercitându-şi autoritatea în orice domeniu al administraţiei publice,
- organele de specialitate sunt competente doar într-o anumită ramură sau domeniu ale activităţii sociale.
- Potrivit art. 102 din Constituţie Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, fapt ce evidenţiază raporturile administrative dintre Guvern şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice.


2.4 Sarcinile administraţiei publice

- Fiecare autoritate are de realizat anumite sarcini specifice, potrivit atribuţiilor legale.
- Între sarcini şi atribuţii = o strânsă legătura  atribuţia este învestirea legală cu o anumită competenţă, pentru realizarea unei anumite sarcini.
- Administraţia publică  scop = materializarea concretă a sarcinilor de interes genaral, stabilite pe cale politico-normativă prin mijloacele juridice prevăzute de lege.
- sarcinile administraţiei publice = obiectivele ce trebuie să le realizeze administraţia prin mijloacele instituţionalizate.
- Aceste obiective = nevoile sociale realizate de către autorităţile administraţiei publice, potrivit atribuţiilor conferite de lege.
- sarcinile administraţiei pot fi clasificate în:
• sarcini de conducere şi organizare - se realizează prin acţiuni dispozitive
- presupun şi alte sarcini: pregătire a acţiunilor, de informare şi documentare, de planificare, de decizie şi control.
• sarcini de prestaţie - prin care se satisfac necesităţi sociale, prin intermediul serviciilor publice
-pot fi realizate atât prin acte juridice, cât şi prin fapte juridice materiale sau operaţiuni administrative.