Notiunea de administratie publică

*Analiza unitara a dreptului administrativ impune clarificarea
unor notiuni si concepte cum sunt: statul, administratia,
faptul administrativ, administratia publica si altele1.
*Aparitia administratiei este legata de geneza statului.
Statul, cea mai importanta institutie a societatii are doua
acceptiuni. Într-o acceptiune largita, statul este constituit din
trei elemente: teritoriul, populatia (natiunea) si suveranitatea (în
sensul puterii organizate statal).
*Într-o acceptiune restrânsa,
prin stat se întelege forma organizata a puterii poporului, mai
exact mecanismul sau aparatul statal. Strict juridic, statul este
un ansamblu sistematizat de organe de stat (autoritati), ce
cuprinde parlamente, guverne si alte autoritati executive,
organe judecatoresti, armata, politie si închisori.
* Ordinea juridica într-un stat de drept se poate asigura numai atunci
când cei carora li se adreseaza nomele juridice trebuie sa le utilizeze în mod
uniform si cu maxima rigurozitate stiintifica. Sarcina de a stabili întelesul si
continutul unor notiuni si concepte revine stiintelor juridice, nu dreptului.
Acesta doar utilizeaza notiunile astfel cum au fost ele definite de
doctrina juridica.
*Cuvântul „stat” provine din latinescul „status”, semnificând ideea
de stabilitate, permanenta.
Desi structurile si functiile statului au evoluat în timp, în
esenta statul a ramas acelasi, adica o putere de comanda
sau, în societatile pluraliste si democratice, un instrument de
organizare si conducere a societatii.
*Articolul 1 alin. (3) din Constitutia României prevede ca
„România este stat de drept, democratic si social, în care demnitatea
omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera
dezvoltare a personalitati umane, dreptatea si pluralismul politic
reprezinta valori supreme în spiritul traditiilor democratice ale
poporului român si idealurilor Revolutiei din decembrie 1989 si
sunt garantate”.
*Statul de drept nu se confunda cu principiul legalitatii, el
fiind mai mult decât atât. Statul de drept este statul a carei
activitate este determinata si limitata de drept. El este constituit
dintr-un sistem de garantii (inclusiv juridice) care asigura reala
încadrare a autoritatilor publice în coordonatele dreptului. Se
considera ca suntem în prezenta unui stat de drept atunci când:
domnia dreptului este evidenta; continutul acestui drept
valorifica la dimensiunile reale drepturile si libertatile
cetatenesti; se realizeaza echilibrul, colaborarea si controlul
reciproc al puterilor publice (autoritatile publice); se realizeaza
accesul liber la justitie.
*Reinstaurarea statului de drept, afirmarea principiilor democratiei
si totodata crearea cadrului legislativ pentru materializarea
acestora au determinat schimbari esentiale si în ceea ce
priveste administratia în general si administratia publica în special.
*Sub aspect etimologic, cuvântul „administratie” provine
din limba latina, fiind compus din prepozitia „ad”, însemnând
„la”, „catre” si „minister”, traducându-se prin servitor, supus.
Se poate aprecia ca, la origini, prin aceasta notiune s-a
avut în vedere o activitate subordonata, la comanda, pusa în
slujba cuiva.
*„A administra”, conform dictionarului limbii române, înseamna:
a conduce, a gospodari, iar pentru administratie,
acelasi dictionar retine: totalitatea organelor care administreaza
o institutie sau o întreprindere.
*În limbajul curent, termenul de „administratie” este
utilizat în mai multe sensuri: astfel, prin administratie se poate
întelege: continutul principal al activitatii puterii executive a
statului; sistemul de autoritati publice care înfaptuiesc puterea
executiva; conducerea unui agent economic sau institutii social
culturale; un compartiment (directie, sectie, serviciu, birou) din
unitatile direct productive sau institutii social-culturale, care nu
desfasoara, nemijlocit o activitate direct productiva.
*Dintre multiplele sensuri ale termenului de administratie,
preocuparile teoretice s-au axat, în principal, pe clarificarea
notiunii de administratie publica.
*Pentru a întelege mai bine aceasta notiune, sunt necesare
câteva precizari cu privire la faptul administrativ.
În doctrina a fost subliniat în mod constant caracterul
oricarei activitati de natura administrativa de a constitui un fapt
administrativ, un fenomen administrativ înteles ca specie a
fenomenului social1.
*Având o natura complexa, social-politica si juridica,
fenomenul administrativ este abordat, în vederea cunoasterii
sale, atât de stiintele juridice, cât si de alte ramuri ale stiintei,
cum sunt stiintele economice, sociologia, politologia2 etc.
*Faptul administrativ este un fapt social care nu poate
exista decât în cadrul unei grupari sociale statale stabile3.
El este determinat de diviziunea sociala a muncii ori de
diverse evenimente care intervin în existenta gruparii
respective, iar realizarea acestuia impune structurarea lui întrun
sistem de organizare.
*Caracterul gruparii sociale statale în care si în legatura cu
care exista faptul administrativ, determina caracterul faptului
administrativ respectiv. Astfel, daca gruparea are caracter
particular si urmareste realizarea unor interese private, administratia
respectiva va fi o administratie particulara.
*Dimpotriva, administratia va fi publica daca gruparea se
constituie dupa criterii politice si urmareste satisfacerea unor
interese generale ale societatii.
*Pentru a stabili deosebirile dintre administratia publica si
administratia privata trebuie sa pornim de la conceptul de „public”.
Astfel, este „public” ceea ce priveste comunitatea în
ansamblul sau. Ne aflam în fata „interesului public” atunci
când acesta este o consecinta a actiunii organizate de a satisface
o nevoie sociala recunoscuta tuturor.
*În timp ce raporturile particularilor se bazeaza pe egalitatea
juridica si pe acordul de vointe, administratia publica
trebuie sa dispuna de mijloacele juridice necesare pentru a
apara interesul public. Datorita acestui fapt, administratia
publica îsi desfasoara activitatea în regim de putere publica.
*Notiunea de putere publica desemneaza ansamblul prerogativelor
acordate organelor administrative, care le permite
acestora sa faca sa prevaleze interesul public, atunci când
acesta se afla în conflict cu interese particulare.1
De asemenea, actiunile întreprinse în interesul general
trebuie sa fie supuse unor forme de control din partea
publicului, iar acesta sa aiba acces la orice informatie de interes
public.
*De regula, „interesul general” este exprimat în actele
politice ale celor care detin puterea.
La rândul sau, administratia publica poate fi o administratie
a statului, „administratie de stat”, situatie în care
interesul realizat de cei ce înfaptuiesc administratia este un
interes general al statului sau o administratie a unitatilor administrativ-
teritoriale – „administratie publica locala”. În acest
caz, interesul realizat este al unei colectivitati locale,
recunoscuta ca atare de stat.
*Specific faptului administrativ este si modul în care
acesta slujeste interesele. Este vorba de interese care nu îi
apartin, care îi sunt superioare si exterioare si care sunt stabilite
prin decizii emise de autoritati care detin puterea politica la un
moment dat.
*Totodata, faptul administrativ se caracterizeaza prin organizarea
(cu ajutorul mijloacelor materiale, umane, financiare)
unor actiuni care conduc la îndeplinirea intereselor.
De mentionat ca, de regula, indivizii chemati sa realizeze
faptul administrativ nu sunt înzestrati cu o autoritate proprie
pentru îndeplinirea misiunilor lor. Autoritatea acestora deriva
din autoritatea celor ale caror interese le slujesc.
*În cazul administratiei publice, autoritatea pe care se
sprijina actiunea de realizare a interesului general este de natura
politica si se exprima în lege, deosebindu-se, astfel, de administratia
particulara.
*În orice societate, administratia publica reprezinta, în
esenta, un instrument al statului indispensabil în atingerea unor
obiective majore determinate de el, în fapt de realizare a unor
valori politice stabilite prin acte juridice, în scopul satisfacerii
interesului general, prin actiunea puterii publice1.
*Administratia publica este prin însasi natura sa subordonata
unor scopuri care îi sunt exterioare, tragându-si legitimitatea,
în mod evident, din sistemul de valori dominant, din
puterea politica. Acest sistem de valori este cel care îi fixeaza
administratiei publice, în general, scopurile si mijloacele pe
care trebuie sa le utilizeze pentru a le atinge.
*Doctrinele filosofico-juridice acorda un rol deosebit de
important corelatiei stat de drept - administratie, administratie
publica. Doctrina franceza, de exemplu, dupa ce a mers multa
vreme pe ideea identificarii puterii executive a statului de drept
cu organizarea si realizarea actului administratiei publice, sub
un regim de putere politica, a admis, dupa 1998, ca
administratia publica are o sfera mai larga decât puterea
executiva, incluzând si serviciile particulare, ceea ce defineste
un curent teoretic al deschiderii sferei administratiei publice.
*Doctrina germana, dominata multa vreme de teza lui
Lorenz von Stein, a trecut la a sustine ca, „ Guvernul, relevând
aspectele politice, defineste statul în esenta sa,” iar
administratia este „activitatea statala menita a crea mijloacele
tehnice necesare functionarii sale politice”.
*Principalele conceptii asupra notiunii de administratie
publica, în doctrina româneasca, în perioada interbelica (reprezentata
de Paul Negulescu si Anibal Teodorescu) o explica prin
raportarea la notiunile clasice de serviciu public si de putere
publica, autoritate administrativa si de interes public.
*Îndepartându-se cu mult de notiunea de administratie publica
traditionala, conceptiile referitoare la notiunea de administratie
de stat din perioada postbelica, elaborate pe baza
Constitutiilor din 1948, 1952 si 1965 o folosesc pentru a
desemna una din formele fundamentale de activitate ale
statului, respectiv de realizare a puterii de stat.
*Sintetizând opiniile exprimate în literatura juridica de
specialitate se poate constata ca definitiile date administratiei
publice,(concept elaborat pe baza Constitutiei din 1991) au
elemente comune, dar si nuante specifice
*În sens formal, organic notiunea de administratie publica
desemneaza autoritatile publice care actioneaza, în regim de
putere publica, pentru satisfacerea intereselor publice, iar în
sens functional, material, termenul evoca activitatile pe care
sunt însarcinate a le realiza aceste autoritati publice.
*Având în vedere aceste aspecte, putem defini
administratia publica ca ansamblul activitatilor desfasurate de
catre autoritatile publice, prin care, în regim de putere publica
se executa legea, în vederea satisfacerii unui interes public.
*Potrivit prevederilor art. 2 alin.(1) lit. b) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilate
autoritatilor publice si persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii au obtinut statut de utilitate publica
sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.
*Administratia este destinata, în toate tarile moderne,
rezolvarii treburilor publice, este legata de sistemul statal si
trebuie sa actioneze pentru binele comun, fiind investita cu
autoritate, dar în acelasi timp, ea trebuie sa colaboreze cu
publicul; ea este investita cu mijloace de constrângere, însa, în
practica, le foloseste pe cale de exceptie.
*Scopul administratiei este unul altruist, moral. Exista
unele cerinte care sunt vitale pentru întreaga societate si pentru
fiecare din membrii acesteia si pe care initiativa privata nu le-ar
putea satisface.
*Asemenea cerinte, care alcatuiesc interesul general,
constituie domeniul propriu al administratiei publice.
Continutul acestui interes variaza în raport cu perioadele
istorice ale societatii, formele sociale, datele psihologice,
tehnicile etc.